2020년 도시공원 일몰제, 헌재판결 재검토하자!

울림마당

박완희
(사)두꺼비친구들 상임이사

늦가을 단풍이 곱게 물든 도시공원은 시민 휴식처이자, 생물 보금자리다. 또 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시계획시설 가운데 하나다. 환경정의 관점에서 도시공원은 지역별로 공급격차가 없어야 한다. 하지만 사회적 약자나 취약계층 밀집지역에서 도시공원이 턱없이 부족하다.

도시공원은 주민 모두가 공평하게 누려야 하는 보편적 공공재다. 조선 시대에는 ‘여민공리’(與民共利) 정책에 따라 산림 공유제가 원칙이었다. 하지만 일본 강점기에 산림녹화라는 명목으로 사유화가 진행됐고, 해방을 거치면서 마을공동체 산이 개인에게 헐값에 넘겨지면서 사유화가 완성됐다.

이후 도시계획이 본격적으로 도입되면서 도심의 산은 도시공원으로 지정됐다. 지정 20~30년이 지나도록 토지주들은 재산권 행사를 못 하게 됐고, 결국 1999년 10월 21일 헌법재판소는 헌법 불일치 판결을 내렸다. 2020년 7월 1일까지 지지체가 토지를 매입하지 않으면 공원을 해제하라는 것이다. 이게 도시공원 실효, 즉 일몰제다.

지금 전국의 지자체들은 도시공원 민간개발 특례사업을 대안으로 추진하고 있다. 공원의 30%를 개발하고, 나머지 70%라도 확보하자는 것이다. 청주에서만 8곳이 추진 중이며, 지역주민들의 반대 목소리가 높다. 이웃 대전 월평공원의 개발 반대 목소리도 높다.

정부는 헌재판결을 제대로 이행하고 있는 것일까? 전문가들은, 헌재가 지목이 대지인 토지는 일정 재산권을 보상하되, 임야·전답은 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다고 판시했다고 보고 있다. 대지는 전국 도시공원의 3%, 임야(산)는 80%다. 실효대상 도시공원의 평균 25%가 국공유지다. 이런데도 그동안 정부는 임야와 전답, 국공유지까지 보상해야 한다는 지침을 내렸다.

그동안 대안이 없었을까? 김대중 정부는 2000년 매수청구권과 실효제도를 도입했고, 노무현 정부는 2005년 공원녹지법 개정을 통해 보상 없이 도시자연공원구역으로 자동 전환되는 제도를 도입했다. 녹지 활용계약 등 다양한 법적 보상수단도 마련했다.

하지만 이명박 정부는 도시자연공원구역으로 자동 전환해 일몰 대상에서 제외할 수 있는 제도를 폐기했고, 재산세 감면 등 세제 혜택도 없애 버렸다. 박근혜 정부는 도시공원의 민간개발 허용면적을 국공유지를 포함 20%에서 30%로 확대했다. 4대강 사업 토건 경제 패러다임을 도시공원에도 적용한 것이다.

도시공원 일몰제를 풀기 위해 정부는 헌법 불일치 판결을 전면 재검토해야 한다. 지방정부는 일몰제 민관 거버넌스를 만들고, 공원녹지 보전 전략을 수립해 한 평의 녹지라도 더 지키려는 시민 공감대를 형성해 나가야 한다. 내년 지방선거 후보자들은 도시공원 보전 방안을 제시해야 한다. 100년 전, 1000년 전에도 산은 산이었다. 미래세대를 위해 그 산은 앞으로도 산으로 남아야 한다.