트럼프 ‘미치광이 전략’의 약점을 파고들자

Weconomy | 김양희의 경제통합 풀어보기_나프타 풀어쓰기 1)
나프타 재협상의 시사점, 두 개의 분리전략에 나서라

그래픽_김승미

4차 북미자유무역협정(NAFTA) 재협상이 17일 종료됐다. 연내 타결 전망도 지극히 어두운 ‘시계 제로 상태’다. 나프타는 경제통합의 가장 낮은 수준인 자유무역협정(FTA)의 이론과 실제를 이해하는 데 유용한 대표적 사례로 꼽힌다. 더욱이 5년 차 한미 자유무역협정(FTA) 재협상이 가시화된 상황에서 23년 차 나프타의 재협상 현황과 쟁점을 톺아보고 그 과거와 미래를 살피는 것은 한미 FTA의 재협상뿐 아니라 미래 설계에도 적지 않은 교훈과 시사점을 준다.

트럼프의 미치광이 전략은 통하지 않았다

10월17일(현지 시각), 미국에서 열린 4차 나프타 재협상 종료 후 라이트하이저 미국무역대표부(USTR) 대표는 보도자료에서 미국 무역적자 해소 요구에 응하지 않은 캐나다와 멕시코의 저항에 놀라고 실망했다며 두 나라를 비난했다. 이제 미국 기업이 대미수출품 생산을 위해 캐나다와 멕시코로 향하는 투자를 지속할 거란 기대는 금물이라는 협박성 발언도 잊지 않았다. 프리랜드 캐나다 외교부장관은 3국 공동기자회견장에서 그의 면전에 대고 미국이 ‘승자독식’하려 한다며 불만을 표출했다. 구아자르도 멕시코 재무장관도 멕시코 쪽은 양보할만큼 했다며 앞으로는 미국이 탈퇴한 환태평양경제동반자협정(TPP) 타결에 적극적으로 나서겠다고 받아쳤다.

10월 11일 시작된 4차 협상이 예정보다 이틀을 넘기고, 10월 하순에 개최하려던 차기 협상도 11월 17~21일로 미뤄진 데서 알 수 있듯이 이번 협상에서 3국은 서로 메우기 힘든 간극을 확인했다. 3국 공동기자회견문에 따르면 이번에 3국은 경쟁정책, 통관 및 무역 원활화, 디지털 무역, 규제 관행, 일부 부록 등에서 진척을 봤으나 그보다 훨씬 큰 걸림돌을 뽑는 데 실패했다. 협상은 내년 1분기까지 이어질 예정이니 올 연말로 잡은 타결 목표는 거의 물 건너간 셈이다.

따라서 앞으로 타결까지 험로가 예상된다. 윌버 로스 미국 상무부장관조차 협상이 장기간 표류하거나 결렬될 공산이 크다고 전망한다. 내년은 나프타 3국 모두 선거(미국 11월 중간선거, 캐나다 지방선거, 멕시코 7월 대선)를 치른다. 더욱이 미국에서는 원래 의회가 갖는 통상교섭권을 잠정적으로 행정부에 위임하고 대신 의회는 승인/거부 표결만 부치는 TPA(Trade Promotion Authority)가 7월에 종료되는데 가뜩이나 트럼프 행정부의 통상독주에 불만이 많은 의회가 이를 연장해 줄 가능성은 거의 제로다.

‘실패작(non-starters)’으로 드러난 미국제안

이번 재협상이 난항을 보인 최대 요인은 미국의 과욕에 있다 해도 틀리지 않다. 3국을 둘러싼 국내정치 여건이 그다지 우호적이지 못한데도 미국의 요구는 나머지 두 나라가 섣불리 수용하기 곤란한 것들이 한둘이 아니었다. 캐나다의 한 관계자는 “트럼프의 요구가 미국 쪽 이해관계만 일방적으로 반영하는 극단적인 것이라서 그가 진정으로 나프타를 유지할 의사가 있는지, 혹시 탈퇴의 명분 쌓기는 아닌지 의심한다”고 밝힐 정도다.

지난 7월17일 미국 USTR은 대통령비서실에 ‘나프타 재협상 목표(Objectives for the NAFTA Renegotiation)’를 제출했다. 이 문서를 보면 트럼프의 목표가 무엇보다도 자국의 무역적자 해소임을 알 수 있다. 하지만 이 보고서에 적시된 목표는 원론적이고 점잖은 것으로, 미국이 이번 협상에서 내밀은 제안은 이보다 훨씬 구체적이고 노골적인 요구로 가득 찬 ‘실패작(non-starters)’으로 묘사된다. 그의 양자 간 무역적자 해소에 대한 강박에 가까운 고집은 경제학 이론에 반하며 실제 나프타 내에서 23년간 3국 기업 간에 촘촘히 형성된 글로벌밸류체인(GVC)의 효율성도 해치는 것이라 논란을 자초했다. 미국 쪽 제안의 요지는 다음과 같다.

자동차 원산지 규정: 미국 쪽은 나프타에서 생산되는 자동차의 역내부가가치 충족기준을 현행 62.5%에서 85%로 높이고 이와 별개로 소위 ‘tracing list’를 통해 미국산 중간재가 50% 이상 포함된 자동차만 역내산으로 인정해 무관세 혜택을 주길 원한다. 이를 통해 복수의 역외산 부품이 하나의 부품으로 조립돼 역내산으로 인정받는 걸 막으려 한다. 그래야 미국의 자동차산업 무역적자가 줄어들 것이란 계산을 한 것이다. 하지만 3국 자동차업체는 미국기업의 글로벌 밸류체인을 도외시한 이런 규정을 충족시키느니 현행 2.5% 관세를 물겠다는 반응이다.(통상 3% 이상의 관세가 철폐돼야 이를 위한 원산지증명비용을 상쇄하는 이득이 발생해 기업이 FTA 특혜관세를 활용할 유인이 생긴다)

분쟁해결: 미국은 반덤핑/상계관계 결정 메커니즘을 다루는 나프타 19장의 폐기를 원한다. WTO의 관련 협정과 달리 현행 나프타 19장에 따르면 반덤핑/상계관계 판정오류가 있을 때 그에 대한 보상을 소급적용할 수 있다. 그간 미국의 반덤핑/상계관세 부과가 다소 억지가 많았고 게다가 트럼프 집권 이후 빈번하게 미국이 반덤핑 제소를 하는 상황에서 미국은 판정오류가 드러날 경우 그간의 상계관세 부과분을 되물어야 하는 게 싫었던 것이다. 당연히 캐나다와 멕시코는 미국의 이러한 요구를 수용할 의사가 없음을 분명히 한 것이다.

투자자-국가 중재제도(ISDS): 트럼프 행정부는 투자자-국가간 중재제도(ISDS)를 의무사항이 아닌 선택사항, 즉 ‘opt-in 규정’으로 전환해 미국계 투자자의 나프타 국가 상대 중재 가능성을 낮추고자 한다. 라이트하이저는 지난 10월17일 <월스트리트저널>과의 인터뷰에서 ISDS가 해외투자에 나서는 미국 기업의 "해외에서의 정치적 위험에 대한 보험인데, 기업들은 이런 보호조치에 의존할 게 아니라 이를 감수하는 시장친화적 투자(market-basde investment)를 해야 한다. ISDS가 미국 기업의 해외투자를 장려하고 있다"고 밝혔다. 이는 특히 멕시코를 겨냥한 것으로, 지난 11일치 <폭스뉴스>에서도 다루었듯이 “멕시코에 투자하는 미국 기업들이 멕시코의 법제도 하에서 재산권이 침해되지 않을 것이란 확신을 갖지 못하게 하려는” 데에 있다.

일몰조항(sunset clause): 3개국이 5년 후 협정유지에 별도로 합의하지 않으면 나프타가 자동폐지되도록 하자는 것이다. 이는 트럼프가 나프타 회원국에 5년마다 갱신을 요구하며 뭔가를 더 얻어낼 속셈이라고 보는 캐나다와 멕시코의 커다란 반발을 샀다. 이렇게 되면 협정의 지속 가능성에 대한 불확실성이 배가되어 나프타로의 외국인투자를 위축시킨다고 보는 것이다.

캐나다 공급관리시스템(Supply Management System): SMS는 캐나다 정부가 우유 등 유제품의 공급과잉을 막아 가격 및 생산 안정을 보장한다는 명분으로 TRQ(저율할당관세)와 고관세를 유지하는 것을 골자로 한다. 이는 미국과 캐나다간 최대 현안으로, TPP 협상 시에도 내내 문제된 조항이다. 트럼프는 줄곧 이 시스템이 미국 농축업에 불공정한 것이라고 비난해 왔는데, 이번에 캐나다의 SMS 대상 제품에 대한 관세의 10년내 완전철폐를 요구하였고 캐나다는 강력히 반발하였다.

트럼프의 주된 타깃은 멕시코

트럼프가 진짜 원하는 것은 나프타보다 멕시코와의 결별로 보인다. 트럼프는 유독 멕시코를 겨냥한 언행을 자주 보였다. 캐나다와 멕시코가 각기 수입관세와는 별도로 일종의 부가가치세라 할 수 있는 상품세(goods and services tax) 13%와 부가가치세 16%를 수입품에 부과하는데도 트럼프는 멕시코에 대해서만 불만을 터뜨렸다. 나프타 재협상이 뜻대로 안되자, 트럼프는 캐나다에다 멕시코를 제끼고 미-캐나다 FTA를 맺자며 구슬렸다. 기술했듯이 놀랍게도 트럼프 행정부는 멕시코에 투자하는 미국 기업에 보다 많은 불이익과 불확실성을 안기고자 한다. 그는 국내 대다수의 반대에도 불구하고 멕시코로부터 불법이민을 원천봉쇄한다며 멕시코와의 국경지대인 샌디에고에 9미터가 넘는 ‘트럼프 장벽’을 세우는 대선공약을 실행하고 있다.

멕시코에 대한 트럼프의 반감은 어제 오늘의 일이 아니다. 그는 나프타 협상이 논의되던 1993년부터 그것이 멕시코에만 이득을 안길 것이라며 반대했다. 그의 반멕시코 정서는 나름의 이유가 있다. 미국 자동차 산업의 2016년 대멕시코 무역적자는 540억 달러(대캐나다 100억 달러)에 이르는데 그 자동차 산업이 바로 자신의 최대 지지기반인 러스트 벨트의 기간산업이다. 즉 그에게 멕시코는 자동차 산업의 백인 노동자 일자리를 앗아가는 몹쓸 이웃이다.

나프타 재협상의 결말을 아직 예단하기는 어려우나 내년에 멕시코의 대선이 예정된 가운데 멕시코를 사실상 정조준한 무리한 재협상안을 멕시코의 어느 대통령 후보든 받기 힘들다는 점도 나프타의 어두운 전망에 힘을 보탠다. 하지만 나프타 파기의 후폭풍은 3국 중 멕시코에 가장 크게 몰아칠 것으로 보여 미래 불확실성은 더욱 크다. Walmsley and Minor(2017)의 추산에 따르면 나프타 폐기 시 미국은 실질GDP의 감소는 물론 약 26만명이 실직하는데 특히 저임금 노동자들의 타격이 크다. 캐나다도 약 12만여명이 같은 처지가 된다. 멕시코는 무려 100만명 가까이 일자리를 잃게 돼 가장 타격이 크다. 이 연구는 나프타 폐기의 악영향이 경제분야에 국한되지 않고 자금세탁, 테러, 마약거래, 중남미로부터의 이민 방지를 위한 그간의 협력도 위태롭게 할 것으로 전망한다.

미국 우선주의(America First)? 트럼프 우선주의(Trump First)!

트럼프의 최우선 가치는 ‘미국 우선주의(America First)’보다 ‘트럼프 우선주의(Trump First)’에 있는 듯하다. <워싱턴 포스트>는 무역협정을 바라보는 트럼프의 시각을 전통적으로 자유무역을 추구하는 공화당보다 버니 샌더스(Bernie Sanders)나 리차드 트룸카(Richard Trumka) AFL-CIO 위원장에 가까운 노동친화적이고 보호주의적인 것으로 인식한다. 언뜻 신자유주의 종주국의 CEO 출신 대통령이 임금주도 성장전략의 완결판을 보여주는 듯하나 사실 이는 미국 노동자들을 위해서라기보다 자신을 위한 선택으로 보인다. 그것을 위해 자국 행정부의 의사결정 시스템을 무력화시키고 의회를 무시하는 전략도 서슴지 않는 듯 보인다.

한 때 거스를 수 없는 대세로 비쳤던 메가 FTA 시대로의 질주도 트럼프에 제동이 걸렸다. 미국의 탈퇴로 당장 TPP 발효가 차질을 빚은 것은 물론 TTIP(미-EU FTA)도 사실상 중단되자 미 주도의 TPP에 대한 대항마로 인식되던 RCEP(한중일 + 인도, 호주, 뉴질랜드 + ASEAN10개국간 FTA)와 한중일 FTA도 숨고르기에 들어갔다. 이로써 5대 메가 FTA 중 일-EU FTA만이 타결을 눈앞에 둔 상황이다. 세계 주요 경제 간에 메가 FTA를 서두르던 움직임에 일정 정도 브레이크가 걸린 것은 반가운 소식이나, 세계적으로 만연한 양자간 FTA가 복잡하게 얽혀 ‘스파게티 볼 효과’를 가중시키는 현실 또한 어떻게든 해소가 필요한 상황이다. 그런 와중에 메가 FTA를 양자간 FTA로 되돌리는 트럼프의 행태 또한 박수쳐주긴 어렵다. 그 이유가 자국의 광대한 내수시장을 배경으로 협상 상대를 일대일로 만나 각개격파하려는 ‘경쟁적 자유화(competitive liberalization)’ 전략에 기반한 자국 이기주의의 발로이기 때문이다.

트럼프의 ISDS 약화 의도 또한 흥미진진하다. 역대 미국 정부는 그간 미-호주 FTA를 제외하고는 한미 FTA 등 거의 모든 FTA나 양자간 투자협정(BIT)에 ISDS를 포함시켜 자국계 해외투자기업 보호에 열중했다. 더욱이 지금껏 ISDS에서 캐나다나 멕시코 정부는 수차례 패소 경험이 있으나 미국 정부는 단 한 차례도 없다. 그럼에도 미국 법조계는 종종 이것이 사법주권을 침해할 가능성에 경종을 울렸다. 샌드라 데이 오코너 연방대법관이 1997년 <국제법 저널> 기고문에서 일국의 사법권을 국제분쟁처리기구에 위임하는 것은 명백한 위법이라며 우려를 제기한 것이 대표적 사례다. 이에 반해 트럼프는 미국기업의 해외투자 여건을 개악시켜 고용수출을 막고자 하는 것으로, 미국 법조계의 그것과 전혀 결이 다르다.

이밖에 빈번한 반덤핑 공세, 환율조작국 카드 등으로 트럼프는 저조한 지지율 만회에 열을 올리는 것도 모자라 파리기후변화협약과 유네스코에서 탈퇴하고 이란과의 핵협정을 파기하는 등 기존의 국제질서를 흐리고 있다. 이쯤 되면 전 세계가 그에 맞서 촛불을 들어야 하지 않을까.

한미 FTA 재협상에 던지는 시사점 – 두 가지 분리전략

지금까지 살펴본 나프타의 재협상 동향과 쟁점을 통해 우리는 다음과 같은 두 가지 분리전략을 구사해 볼 것을 제안한다.

첫째, 트럼프가 나프타와 한미 FTA를 두고 저울질하지 못하도록 양자를 분리시키는 전략이다. 필자가 지난 칼럼에서 전망했듯 트럼프는 포기하기 힘든 나프타를 건지기 위해 한미 FTA를 지렛대로 쓸 가능성이 높다. 이는 실제 미 의회의 의견 청취를 위해 방미했던 국회의원단이 확인한 바이기도 하다. 그의 과욕이 빚어낸 실패작이 점점 포기하기 어려운 나프타 협상을 결렬위기로 몰아갈수록 이 카드에 대한 유혹은 강해질 것이다. 그럴수록 우리는 양자를 분리시켜 미국 입장에서 후자의 차별성과 중요성을 강조하는 전략이 유리하다. 단, 우린 한미 FTA를 폐기해도 미국만큼 아쉽지 않다는 점을 늘 각인시켜야 한다. 자동차, 철강의 대미수출은 한미 FTA와 무관하다는, ‘미국 상대로는 유리하나 우리에게는 뼈아픈’ FTA 효과가 높지 않다는 국책연구기관의 연구결과도 때마침 나온 참이다.

둘째, 트럼프의 이득과 미국의 이득도 분리시켜 미국 입장에서 전자에 반대하고 후자를 기준으로 판단할 것을 강조하는 전략이 필요하다. 트럼프의 반멕시코 정서는 한미 FTA 재협상에 나서는 미국 쪽 목표를 유추하는 단서를 준다. 그는 멕시코에 했던 것과 마찬가지로 우리에게도 자동차 산업에서 끝까지 양보를 요구할 가능성이 크다. 이처럼 트럼프는 미국의 이득보다 자신의 이득을 더 중시한다는 점을 오히려 활용하자. 단 미국 쪽이 ISDS 약화를 요구해 올 경우, 우리는 대중국 투자도 감안할 때 꼭 필요하니 현상유지를 원한다는 입장을 취해 다른 양보를 얻기 위한 지렛대로 활용하는 역발상도 검토해 볼 만 하다. 이러한 맥락에서는 북핵위기에 맞서야 하는 현 시점에서 한미 FTA로 한국 흔들기가 한미동맹의 유지와 발전에 도움이 되지 못한다는 점을 거듭 어필하는 것도 유효할 수 있다.

대구대 경제학과 교수

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